Pubblica Amministrazione,dalla modernizzazione alla vera innovazione ICT (File Pdf, 523 Kb)
Pubblicato su "Il Sole 24 Ore-Mediaplanet" il 16/03/2009

di Maurizio Brioschi, Massimiliano Colombo, Massimiliano Pianciamore

Non più solo servizi specifici, ma anche ambienti integrati per instaurare una nuova relazione con l’utente, sia esso cittadino, impresa o altro ente.

La Pubblica Amministrazione svolge, attraverso la propria azione politica e amministrativa, un ruolo essenziale per la promozione e lo sviluppo sociale ed economico di un territorio. Tale azione può essere fortemente migliorata e innovata grazie all’utilizzo di soluzioni ICT (Information and Communication Technology).

Se da una parte tutti i cittadini sono potenziali fruitori dei servizi della PA, dall’altra le applicazioni dell’ICT sono ormai diventate parte integrante della vita quotidiana di molti (si pensi a servizi come la posta elettronica, l’invio di SMS, Google, i servizi di Home Banking, e la recente affermazione di strumenti Web di Social Networking come Facebook).

In questo contesto come è possibile oggi coniugare concretamente ICT e PA?

Per comprenderlo è innanzitutto necessario far riferimento al percorso di modernizzazione che ha caratterizzato la PA nell’ultimo decennio. Una particolare attenzione è stata posta, sia a livello comunitario che nazionale, allo sviluppo della Società dell’Informazione, attraverso la definizione di piani di azione strategici e lo stanziamento di importanti risorse economiche per gli interventi in ambito ICT. Il programma eEurope varato dalla Commissione europea nel dicembre 1999 si proponeva “nel contesto dell'obiettivo di Lisbona, di fare dell'Unione europea l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e più dinamica del mondo entro il 2010, con una crescita economica sostenibile, posti di lavoro più numerosi e migliori e una maggiore coesione sociale”¹.

Il percorso promosso a livello europeo ha permesso inizialmente di affrontare le tematiche relative all’accesso alla rete, con interventi mirati a supporto dello sviluppo della connettività. Successivamente, sulla base di tali miglioramenti di carattere infrastrutturale, con il programma eEurope 2005 è stato affrontato il tema dell’erogazione di servizi on-line. Gli ambiti di interesse affrontati riguardavano servizi di e-learning ed e-health, ma anche di e-government e la costruzione di un ambiente sempre più dinamico a supporto dell’e-business.

Grazie a questi sforzi le soluzioni ICT nella Pubblica Amministrazione hanno registrato una notevole crescita negli ultimi dieci anni, anche in seguito all’effetto traino determinato dal sempre maggior utilizzo di Internet e dallo sviluppo online di diversi settori tradizionali, quali banking, turismo, ecc. Inoltre, il recente Piano eGov 2012 predisposto dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione promuove diversi aspetti e indirizza vari interventi per lo sviluppo dell'e-government, “facendo leva sull'attuazione del Codice dell'Amministrazione Digitale e assumendo come scenario di riferimento operativo il piano di azione europeo sull'e-government"².

La modernizzazione ICT della PA negli ultimi dieci anni

A distanza di un decennio possiamo ora cercare di rileggere quali siano stati i punti salienti dell’informatizzazione del settore pubblico e della conseguente modernizzazione della PA che i cittadini possono sperimentare in modo tangibile in qualità di utenti diretti dei servizi.

Un impegno particolare è stato rivolto alla sostituzione dell’interazione fisica, cioè la presenza presso lo sportello, con l’interazione on-line, al fine di avvicinare sempre più l’amministrazione al cittadino, senza vincoli di orario e inutili tempi di attesa. Esempi di servizi oggi facilmente disponibili in modalità online sono quelli erogati dagli enti locali a supporto di varie pratiche amministrative, quali concessioni di autorizzazione, pagamento di tributi, erogazioni di finanziamenti, ecc.

Tuttavia, la sostituzione delle modalità di interazione tradizionali con altre basate su nuove tecnologie non è stata sempre affiancata da un ripensamento dei nuovi servizi in un contesto complessivo e più ampio (dalla semplice modifica del layout di un modulo alla ridefinizione di un intero processo). Molti servizi online spesso ricalcano fedelmente le interazioni che avvenivano, e avvengono tuttora, fra cittadino e sportello.

Da una parte questi servizi hanno portato indubbi vantaggi, ma dall’altra hanno anche introdotto rischi e problemi nell’interazione con gli utenti, sia esterni che interni, che a volte non sono in grado di percepire le implicazioni correlate all’utilizzo di nuove tecnologie. Infatti, gli aspetti di sensibilizzazione e acquisizione di competenze da parte degli utenti, siano essi cittadini o operatori della PA, sono stati spesso trascurati, portando a situazioni critiche e impedendo l’utilizzo effettivo dei servizi.

Un esempio è rappresentato dalla firma digitale, definita a livello normativo ormai da diversi anni, per la quale manca ancora una chiara consapevolezza da parte degli utenti finali, che non sono sempre in grado di ricondurre il significato della firma autografa all’inserimento di un PIN per firmare digitalmente il documento.

È ormai quindi evidente che “informatizzare” un procedimento amministrativo o una sua parte ha ripercussioni ben più ampie su tutto il modo di operare della PA e richiede di prestare particolare attenzione alla percezione delle nuove modalità operative sia da parte degli utenti che degli operatori.

Un altro aspetto peculiare che ha caratterizzato questi ultimi dieci anni di e-government riguarda l’informatizzazione centrata sullo specifico settore e legata al singolo procedimento. Anche alla luce del modo stesso di operare della PA (suddivisa per competenze specifiche e fortemente basata sulla gestione di procedimenti amministrativi) le diverse iniziative hanno spesso privilegiato la modernizzazione di un particolare settore, focalizzandosi su un’esigenza specifica. L’ambito sanità per le prenotazioni via Web, l’anagrafe  online per il rilascio di certificati e il settore tributi online per la riscossione della specifica imposta, sono solo alcuni tra i molti casi di informatizzazione “per singoli procedimenti”.

Se da un lato tutte queste iniziative hanno permesso di raggiungere risultati significativi e tangibili, dall’altro riflettono un approccio più sperimentale che strutturato, spesso affrontando in maniera non organica le stesse problematiche e duplicando le soluzioni. Non è stato possibile applicare, fatta eccezione per alcuni casi, un approccio d’insieme, dove sistemi infrastrutturali sono disponibili per tutti e soluzioni applicative specifiche vengono sviluppate e personalizzate sulla base delle esigenze dei singoli enti.

La gestione dell’identità digitale degli utenti  è un esempio concreto di utilizzo di un approccio d’insieme. Iniziative progettuali di rilevanza nazionale, quali ad esempio il progetto ICAR  (Interoperabilità e Cooperazione Applicativa Regionale), hanno consentito e supportato  la  definizione di modalità e infrastrutture tecnologiche condivise con l’obiettivo di evitare la proliferazione delle credenziali di accesso erogate e gestite dai vari enti e di consentire agli utenti finali l’utilizzo della stessa credenziale di autenticazione per accedere a servizi di e-government erogati da enti diversi sul territorio nazionale. Si pensi all’accesso ad un servizio di visura catastale del comune nel quale è situata una casa di proprietà oppure alla richiesta di buono scuola inoltrata alla regione di residenza oppure ancora al pagamento online di una imposta: normalmente oggi è necessario registrarsi separatamente presso i singoli enti erogatori dei servizi e utilizzare credenziali diverse (per esempio un nome utente e una password) per ciascuno dei servizi richiesti. L’adozione di regole e infrastrutture unificate e interoperabili a livello nazionale consentirà  a breve ai cittadini di utilizzare la stessa credenziale per accedere a questi e ad altri servizi erogati da diverse pubbliche amministrazioni sul territorio nazionale.

Le iniziative messe in campo fino a oggi hanno senza dubbio permesso di realizzare “servizi moderni”, con positive ricadute sulla società nel suo complesso, da diversi punti di vista: operativo (per lo snellimento delle pratiche), di visibilità (per la trasparenza ottenuta nell’esecuzione dei procedimenti amministrativi), di efficienza (per la riduzione dei tempi di esecuzione), di know-how (per la consapevolezza maturata).

A distanza di dieci anni dai primi interventi di e-government, si può decisamente evidenziare che il livello di familiarità con le tecnologie ICT, nonché la conoscenza delle potenzialità e delle problematiche ad esse correlate, è ormai sicuramente elevato: i diversi servizi messi a disposizione hanno infatti coinvolto sempre più non solo cittadini e imprese (servizi Government-to-Citizen e Government-to-Business) ma anche i dipendenti stessi della PA (servizi Government-to-Employee) e le interazioni tra i vari enti (servizi Government-to-Government). Inoltre, lo sviluppo costante della Società dell’Informazione consente ora di vedere come destinatari dei propri servizi anche cittadini che usano nel quotidiano PC e cellulari per acquistare biglietti per il cinema, per prenotare viaggi e vacanze, condividere online informazioni con i propri amici, etc.

La vera sfida: l’innovazione ICT della PA

Un ulteriore passo che la PA, salvo alcune eccezioni, deve ancora compiere è quello di realizzare non solo servizi moderni, ma veri “servizi innovativi”, abilitati da soluzioni ICT. Realizzare soluzioni innovative implica infatti molto di più della semplice adozione di nuove tecnologie.

Innovare la PA con l’ICT significa introdurre forme nuove e migliori che permettano all’Amministrazione di agire attraverso l’erogazione di molteplici servizi, di creare un patrimonio informativo integrato, di conoscere i fenomeni presenti sul territorio, di analizzare la realtà di interesse e quindi di supportare al meglio i processi decisionali, di programma e di governo delle materie di propria competenza.

Per realizzazione questo tipo di innovazione in modo efficace bisogna innanzitutto essere consapevoli delle peculiarità di questo settore.

In altri settori di mercato, infatti, è più semplice affrontare il tema dell’innovazione perché, nonostante siano caratterizzati da specifici contesti applicativi, sono comunque settori in cui è più facile individuare le aree di intervento e, soprattutto, attuare nuove soluzioni con sforzi concentrati e mirati.

La PA, invece, è caratterizzata da una solo apparente staticità. In realtà essa copre un contesto molto più dinamico e complesso. Ne è esempio l’infomobilità,  ambito di fondamentale rilevanza, ma di interesse recente e solo in parte distribuito e condiviso tra le diverse amministrazioni. Inoltre, i frequenti cambiamenti normativi (fondamentali per regolamentare nuove modalità di utilizzo delle soluzioni ICT), organizzativi (che riflettono specificità interne della PA) e di indirizzo (che risentono costantemente delle priorità del territorio) sono molto più frequenti, invasivi e rilevanti di quelli riscontrabili in altri settori.

Innovare e governare l’innovazione ICT nella PA è quindi un processo complesso e necessita conseguentemente di una chiara visione d’insieme, da concretizzare operando contemporaneamente su più fronti, e non limitandosi a quello specificatamente tecnologico.

Dal procedimento alla relazione

Diversi servizi online della PA sono ormai diffusi e molti altri saranno disponibili a breve.

Tuttavia è fondamentale sfruttare l’opportunità che le nuove soluzioni ICT offrono per instaurare e promuovere una nuova e più diretta relazione con l’utente (sia esso cittadino, impresa, dipendente o altro ente con cui interagire).

Si pensi a settori dove l’esperienza online ha non solo sostituito quella diretta, ma addirittura innescato l’introduzione di nuovi servizi e nuove possibilità. L’HomeBanking, a esempio, tramite meccanismi di accesso che gli utenti considerano ormai sicuri e affidabili, rappresenta un ambiente personale online in cui l’utente può non solo fruire di singoli e specifici servizi, ma anche modificare il proprio profilo configurandolo in base a preferenze e abitudini, ricevere avvisi, consultare sezioni informative personalizzate o richiedere assistenza. Si tratta quindi di un ambiente – e non di uno specifico servizio applicativo – in cui l’esperienza dell’interazione utente – banca è stata rinnovata e ampliata.

Questa è anche l’opportunità per la PA: non più, o non solo, erogare servizi specifici, ma predisporre ambienti integrati per instaurare una nuova relazione con l’utente, che possa interagire con la PA in modo più ampio e personale.

Questo approccio si presta ad essere declinato nella relazione con il cittadino, con l’impresa e addirittura con gli altri enti.

Nel primo caso, se si considera l’interazione di un cittadino con la PA (a esempio una amministrazione di significative dimensioni), si può pensare alla predisposizione di un ambiente Web unificato e personalizzato che diventa il veicolo di comunicazione preferenziale e ‘bidirezionale’ tra il cittadino e l’amministrazione per ogni iniziativa e servizio di interesse; in prospettiva evolutiva potrebbero inoltre esser presenti specifiche sottosezioni dedicate ai servizi erogati da alcune PA con cui il cittadino si rapporta abitudinariamente (ad esempio “Il mio Comune”, “La mia Provincia”, “La mia Regione”).

Per le imprese, lo stesso concetto si traduce nell’avere a disposizione strumenti informatizzati per conoscere le opportunità offerte dalla normativa vigente sullo specifico territorio (ad esempio per fruire di finanziamenti comunitari, nazionali o regionali) o per ricevere segnalazioni legate al territorio sul quale si agisce (ad esempio per segnalazioni puntuali in merito alla viabilità).

Con riferimento all’interazione fra enti, è possibile ipotizzare ambienti a supporto della collaborazione per aspetti legati ad esempio al governo del territorio. Diversi possono essere i soggetti coinvolti: funzionari degli enti locali, professionisti che possono assistere Comuni e Aggregazioni, operatori di Amministrazioni Regionali, ecc. Un ambiente collaborativo a disposizione degli enti locali e dei professionisti attraverso il quale fornire una serie di servizi evoluti permetterebbe di instaurare una relazione che va oltre la gestione condivisa del singolo procedimento. Esempi di servizi avanzati disponibili all’interno dell’ambiente possono essere la condivisione e gestione collaborativa di semilavorati, il supporto alla trasmissione per via telematica, l’accesso ad archivi storici multi-ente, il  monitoraggio dello stato di avanzamento dei procedimenti in corso, il supporto ad  analisi statistiche sui procedimenti pregressi, servizi di “comunità” per confronto, ecc.

È grazie a questo approccio basato sulla relazione che è possibile ottenere, nella percezione dei destinatari, un valore molto più grande rispetto alla somma dei valori dei singoli servizi informatizzati.

Governare l’ICT a 360°

Per poter essere efficaci nella individuazione, realizzazione e continua evoluzione dei servizi innovativi risulta sempre più necessario predisporre forme di governance integrata dell’ICT nella PA.

È infatti fondamentale presidiare costantemente alcuni ambiti specifici, con le seguenti azioni:

- governare l’evoluzione delle soluzioni infrastrutturali (erogate centralmente o in forma associata) messe a disposizione del territorio, siano esse soluzioni di interconnessione o cooperazione, servizi comuni, ma anche linee guida, best practice, metodi di analisi e valutazione comuni. Fondamentale in questo ambito è, ad esempio, un chiaro e condiviso percorso di governo dell’identità digitale del cittadino e delle credenziali associate;

- governare il patrimonio informativo dell’ente e la sua valorizzazione: il patrimonio di dati a disposizione di un ente pubblico rappresenta una rilevante fotografia di insieme del territorio gestito e del tessuto sociale in esso presente. Governare i dati (con strumenti propriamente detti di Data Governance) permette non solo di risolvere problemi di consistenza ed efficienza, ma anche di poter condividere con maggior facilità il proprio patrimonio informativo;

- governare il funzionamento e lo sviluppo dei propri sistemi: è fondamentale seguire tutti gli aspetti e le problematiche correlate alla progettazione, realizzazione ed erogazione dei servizi online verso gli utenti interni ed esterni alla PA, presidiando diverse dimensioni di governo. Aspetti di interesse da governare sono ad esempio l’insieme delle funzionalità comuni a disposizione per realizzare nuovi servizi, la previsione di momenti di picco di utilizzo dei sistemi, la valutazione dei benefici e degli impatti sugli utenti finali, ecc.

Incentivare e abilitare

Le azioni che la PA può intraprendere risultano tuttavia poco efficaci se non procedono di pari passo con altri interventi, rivolti ad altri soggetti, potenzialmente non noti, per “lasciar fare”, o meglio, per “consentire ad altri di fare”.

Iniziative utili per la promozione del territorio di pertinenza (di tipo sociale, culturale, economico, ecc.) possono nascere da soggetti esterni alla PA, che mettono a disposizione degli utenti nuovi servizi che coinvolgono in modo diretto e interattivo gli utenti stessi.

Come è ormai evidente, il Web2.0 permette di oltrepassare scenari tradizionali, consentendo e incentivando la partecipazione degli utenti nella predisposizione di nuovi servizi (da Facebook a Flickr, da Linkedin a MySpace il contributo degli utenti è il vero elemento di successo).

La PA può quindi aprire il proprio patrimonio informativo, fatto salvo il rispetto di vincoli di privacy e riservatezza, al fine di permettere a soggetti terzi l’utilizzo dei dati per servizi completamente nuovi. Tali servizi sono abilitati dalla PA in accordo alla logica dei mash-up, secondo cui aggregando i dati in varie forme si ottiene un valore superiore alla somma delle singole informazioni di partenza.

In questo modo è possibile anche creare nuove forme di partecipazione diretta dei cittadini, integrando dati propri della PA (ad esempio la conoscenza del territorio) con proposte, segnalazioni e suggerimenti dei cittadini stessi. Questo approccio può essere applicato a diversi ambiti, dal turismo alla promozione del territorio, dal senso civico alla pianificazione territoriale, dalla cura dell’ambiente alla segnalazione di manifestazioni culturali.

Questi approcci non sono di applicazione immediata, in quanto è necessario capire che significato rivestono in tali scenari i concetti di identità, fiducia e reputazione, ma presentano tuttavia interessanti opportunità da valutare e indirizzare nel modo più corretto ed efficace, al fine di introdurre forme completamente nuove di azione per la PA.

Nuove opportunità per la PA

Alla luce di quanto evidenziato sembra esser questo il momento giusto per passare dalla modernizzazione all’innovazione ICT nella PA.

La sempre più rapida evoluzione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione sta aprendo nuovi scenari d’uso con una velocità di diffusione impensabile fino a pochi anni fa. Si pensi al radicale cambiamento nella concezione del cellulare che l’introduzione dell’i-Phone ha provocato.

Evoluzione e rapidità di cambiamento devono rappresentare un’opportunità per la PA per essere pronta a rispondere ai cambiamenti sociali ed economici in atto.

I cittadini hanno sempre più familiarità con le nuove tecnologie e, anzi, manifestano una certa insofferenza nei confronti di soluzioni non più allineate con quanto ormai considerato “classico” in altri servizi online. Le imprese devono poter accedere in maniera sempre più veloce ai vari enti pubblici e espletare in maniera virtuale le pratiche amministrative necessarie.

Infine,  grazie all’esperienza maturata negli ultimi dieci anni, la PA ha compreso non solo le problematiche peculiari nella gestione di iniziative ICT, ma anche le opportunità e i benefici per una nuova relazione con cittadini, imprese e altri enti pubblici.

¹Risoluzione del Consiglio relativa all'attuazione del piano d'azione eEurope 2005, Consiglio dell’Unione europea, 5197/03, Bruxelles, 28 gennaio 2003

²www.innovazionepa.gov.it/ministro/pdf_home/egov_2012parte_prima.pdf