Quando si parla di evoluzione tecnologica si pensa ad un flusso continuo e ininterrotto di novità tale da rappresentare una sfida sempre più ardua per Imprese e Pubblica Amministrazione: bisogna saper cogliere il prima possibile i potenziali benefici che derivano dalle nuove tecnologie, ma anche evitare che un’adozione parziale o inadatta di soluzioni innovative generi una complessità tale da limitare fortemente la capacità di reagire al mutamento delle esigenze d’azione. Una sfida particolarmente critica per la grande e articolata macchina operativa della PA.
Come si può, oggi, a distanza di un decennio dalle prime vere iniziative di e-government rivolte a cittadini e imprese, coniugare in modo concreto e al meglio ICT con la PA?

La modernizzazione ICT della PA: alcuni elementi caratteristici
Attualmente sono numerosi i servizi on-line già a disposizione degli utenti finali (siano essi cittadini, imprese o enti) ed altri di significativo interesse saranno disponibili a breve. Il recente Piano eGov 2012, predisposto dal Ministero per la Pubblica Amministrazione e l'Innovazione, indirizza vari interventi (definendo circa 80 progetti) per l’ulteriore sviluppo dell'e-government, “facendo leva sull'attuazione del Codice dell'Amministrazione Digitale e assumendo come scenario di riferimento operativo il piano di azione europeo sull'e-government”(1).
Per comprendere quali sono le nuove sfide per l’ICT in questo ambito, occorre innanzitutto analizzare due approcci che sono stati determinanti nella fase di modernizzazione della PA: il “trasferimento” on-line dello sportello tradizionale e l’informatizzazione per singolo procedimento.
Indubbiamente, tali interventi sono stati le condizioni abilitanti per la nascita in tempi brevi di nuovi servizi on-line.  Tuttavia, con l’introduzione di successive azioni d’informatizzazione si è generato un incremento della complessità del sistema che ha posto nuove problematiche nell’attuazione del processo d’innovazione.

Il “trasferimento” on-line dello sportello tradizionale
Un impegno particolare nella modernizzazione ICT della PA è stato rivolto alla sostituzione dell’interazione fisica, cioè della presenza presso lo sportello, con l’interazione on-line, al fine di avvicinare sempre più l’amministrazione all’utente, senza vincoli di orario ed inutili tempi di attesa. Tuttavia, la sostituzione delle modalità di interazione tradizionali con altre basate su nuove tecnologie non è sempre stata affiancata da un ripensamento dei nuovi servizi in un contesto complessivo e più ampio (dalla semplice modifica del formato dei moduli cartacei “portati” in elettronico alla ridefinizione di un intero processo). Molti servizi on-line, infatti, spesso si limitano a ricalcare fedelmente le interazioni “classiche” fra utente e sportello, basate sulla modalità cartacea, senza apportare un miglioramento nell’efficienza complessiva del procedimento amministrativo.
In questo modo, sono stati introdotti rischi e problematiche nell’interazione con gli utenti, sia esterni che interni, in quanto essi, a volte,  non sono in grado di percepire le implicazioni correlate all’utilizzo di nuove tecnologie. Gli aspetti di sensibilizzazione e acquisizione di competenze da parte degli utenti, siano essi cittadini o operatori della PA, sono stati infatti spesso trascurati, impedendo l’effettivo utilizzo dei servizi.
È ormai quindi evidente che trasferire un procedimento amministrativo “on-line” ha ripercussioni ben più ampie su tutto il modo di operare della PA se si vuole ottenere una maggiore efficienza e richiede di prestare particolare attenzione ad aspetti di tipo culturale relativi alla percezione delle nuove modalità operative, sia da parte degli utenti che degli operatori.

L’informatizzazione per singolo procedimento
 Un altro aspetto peculiare che ha caratterizzato il percorso di sviluppo dell’e-government riguarda l’informatizzazione centrata sullo specifico settore e legata al singolo procedimento. Anche alla luce del modo stesso di operare della PA (suddivisa per competenze specifiche e fortemente basata sulla gestione di procedimenti amministrativi) le diverse iniziative hanno spesso privilegiato la modernizzazione di un particolare settore, focalizzandosi su un’esigenza specifica, senza però considerare un approccio d’insieme. Le prenotazioni via Web per l’ambito sanità, il rilascio di certificati per l’anagrafe on-line e la riscossione della specifica imposta per il settore tributi on-line  sono solo alcuni tra i molti casi di informatizzazione “per singoli procedimenti”.
Queste iniziative hanno permesso di raggiungere risultati significativi e tangibili ma, al tempo stesso, hanno rivelato un approccio più sperimentale che strutturato, spesso affrontando in maniera non organica le stesse problematiche e generando una duplicazione delle soluzioni. In altre parole, è spesso mancato, per svariati motivi, un orientamento progettuale coerente e complessivo, che potrebbe invece portare alla definizione di sistemi infrastrutturali a valenza trasversale e, al di sopra di essi, alla realizzazione di soluzioni applicative specifiche (il singolo procedimento) sviluppate e personalizzate sulla base delle esigenze dei singoli enti.
L’informatizzazione per singolo procedimento ha creato un sistema complesso difficile da governare e gestire e ha introdotto una serie di vincoli e replicazioni che rallentano l’efficienza della soluzione ICT.

La sfida di oggi
Le iniziative messe in campo finora hanno senza dubbio permesso di realizzare servizi moderni, con positive ricadute sulla società nel suo complesso da diversi punti di vista: operativo (per lo snellimento delle pratiche), di visibilità (per la trasparenza ottenuta nell’esecuzione dei procedimenti amministrativi), di efficienza (per la riduzione dei tempi di esecuzione) e di know-how (per la consapevolezza maturata).
Un ulteriore passaggio, che fa parte della sfida attuale e che deve essere ancora compiere in modo sostanziale è rappresentato dalla realizzazione non solo di servizi moderni, ma anche innovativi: innovare la PA con l’ICT significa introdurre forme nuove e migliori che permettano all’Amministrazione non tanto di ricalcare attraverso l’uso delle nuove tecnologie modalità operative già consolidate, ma di adottare approcci radicalmente nuovi che abilitino un sostanziale ed intrinseco miglioramento.

Un prerequisito: promuovere un cambiamento culturale
Per compiere questo passaggio è essenziale cambiare il punto di vista sul ruolo che l’ICT può avere all’interno di un contesto articolato e complesso quale la Pubblica Amministrazione.
Il prerequisito fondamentale è costituito da un reale cambiamento culturale nei confronti dell’ICT. L’Information & Communication Technology, infatti, deve essere considerata a tutti gli effetti come parte integrante dei programmi di trasformazione di un’organizzazione. In particolare, il ruolo che l’ICT avrà nel garantire all’ente rapidità di azione e capacità d’intervento viene determinato già nella fase d’impostazione dei modelli organizzativi.
Tale crescita culturale deve partire prima di tutto dal mondo ICT. Occorre, per esempio, dare rappresentazioni semplificate delle varie infrastrutture e soluzioni per giungere ad un livello di astrazione tale da renderle comprensibili anche ai non tecnici. È necessario, infatti, cercare costantemente di ricondurre i singoli interventi ad una visione d’insieme, avvicinando il più possibile l’ICT a tutti gli interlocutori, soprattutto decisionali, per dare loro efficace supporto nel cogliere le reali opportunità offerte dalle nuove tecnologie.

Cogliere la sfida: una visione d’insieme
Sulla base di questo diverso punto di vista sull’ICT, sarebbero utili nuovi modelli per poter definire linee guida complessive di evoluzione, basate su visioni d’insieme condivise, nell’ambito delle quali i diversi soggetti coinvolti possano focalizzarsi sulla specificità degli interventi, ma sempre all’interno di un quadro di riferimento che indirizzi e risolva a priori problemi di integrazione e/o di interoperabilità. Tale quadro dovrebbe promuovere l’autonomia di azioni specifiche, e garantire al tempo stesso la coerenza dell’attuazione di un disegno comune, declinato a più livelli e in modo federato, su scala centrale e locale. Sono quindi auspicabili nuove forme di programmazione e pianificazione per gli interventi ICT elaborate dalla PA (che superino le logiche tradizionali di approvvigionamento di beni e servizi, in direzione di un procurement strategico invece di una spesa frammentata(2)), oppure nuove forme di incentivazione dello sviluppo di soluzioni ICT da parte del mercato in conformità a linee guida comuni definite dalla PA (con l’eventuale attribuzione dell’accreditamento “PA ready”)(3).
Consideriamo tre esempi in cui si è cercato di attuare un approccio basato su una visione di insieme per un miglior governo di infrastrutture, dati e servizi applicativi.
Un primo esempio di adozione di un approccio e di una visione d’insieme di tipo infrastrutturale riguarda l’ambito dell’interoperabilità.
L’adozione di tale approccio ha richiesto la definizione di regole e infrastrutture tecnologiche condivise tra i diversi soggetti che possano essere utilizzate come punto di partenza per la realizzazione di soluzioni applicative specifiche dei singoli enti. Godono di un particolare risalto le iniziative attualmente in corso per lo sviluppo della cooperazione applicativa SPCoop e per la gestione dell’identità digitale degli utenti. In questo ambito, progetti di rilevanza nazionale, come il progetto ICAR(4), hanno consentito e supportato la definizione di modalità ed infrastrutture tecnologiche condivise per abilitare lo scambio di flussi informativi di back-office fra enti diversi, al fine di evitare la proliferazione delle credenziali di accesso erogate e gestite dai vari enti, consentendo agli utenti finali l’utilizzo della stessa credenziale di autenticazione per accedere a servizi di e-government sul territorio nazionale.
Consideriamo, per esempio, l’accesso ad un servizio di visura catastale del comune nel quale è situata una casa di proprietà, la richiesta di un buono scuola inoltrata alla regione di residenza, oppure il pagamento on-line di una imposta: normalmente, oggi, è necessario registrarsi separatamente presso i singoli enti erogatori dei servizi e utilizzare credenziali diverse (quali un nome utente e una password) per ciascuno dei servizi richiesti. L’adozione di regole ed infrastrutture unificate e interoperabili a livello nazionale consentirà invece ai cittadini di utilizzare la stessa credenziale per accedere a questi e ad altri servizi erogati da diverse pubbliche amministrazioni sul territorio nazionale.
Un secondo esempio di visione d’insieme è rappresentato dalla capacità di presidiare la qualità complessiva del patrimonio informativo dell’ente, attraverso iniziative di “data quality” e “data governance” promosse da alcune PA(5).
Il patrimonio di dati a disposizione di un ente pubblico rappresenta, a prescindere dalle singole applicazioni verticali che hanno generato tali informazioni, una rilevante fotografia di insieme del territorio gestito e del tessuto sociale in esso presente. Governare i dati con adeguati strumenti informatici, al fine di assicurarne costantemente la qualità, permette non solo di evitare problemi di consistenza e duplicazione dei dati, ma di conoscere in modo corretto e aggiornato il territorio agendo nella maniera più opportuna per valorizzarlo.
Inoltre, l'attività di governo del patrimonio informativo potrebbe condurre ad una nuova opportunità: la condivisione,  su scelta del singolo ente, fatto salvo il rispetto di vincoli di privacy e riservatezza, del patrimonio informativo stesso con altri soggetti, pubblici o privati. La PA potrebbe quindi “aprire” il proprio patrimonio informativo, in modo da permettere a soggetti terzi l’utilizzo dei dati per servizi completamente nuovi in accordo alla logica dei “mash-up”, secondo cui aggregando i dati in varie forme si ottiene un valore superiore alla somma delle singole informazioni di partenza.
Infine, un esempio di visione d’insieme dei servizi disponibili all’interno di un Sistema Informativo articolato è quello proposto da Regione Lombardia attraverso la mappa logica dei servizi comuni.
Per garantire la massima efficienza nella predisposizione ed erogazione di soluzioni ICT si è scelto di identificare un insieme di “servizi comuni” a valenza trasversale che possono essere utilizzati da qualsiasi applicazione rivolta agli utenti finali. I servizi comuni rappresentano, quindi, dei veri e propri tasselli, già pronti e ben definiti, che possono essere facilmente utilizzati per comporre applicazioni più complesse. In questo modo è possibile concentrare la propria attenzione sulle esigenze delle nuove applicazioni specifiche, consolidando allo stesso tempo le funzionalità di base messe a disposizione dai tasselli predefiniti. Tale approccio ha così attuato, per il Sistema Informativo Regionale,  la visione di una “piattaforma applicativa logicamente integrata”, in cui tanti servizi comuni sono disponibili per supportare le più svariate esigenze nella definizione di nuove soluzioni, promuovendo il passaggio da un insieme di solisti indipendenti ad una coralità di servizi a disposizione delle Direzioni.

Nuovi servizi per gli utenti
Individuare e adottare nuovi modelli e nuovi approcci consente sicuramente una maggiore capacità di azione, poiché sistemi coerenti e ordinati “per costruzione”, ovvero plasmati in accordo ad una vista di insieme, permettono di concentrare i propri sforzi sui destinatari dei servizi invece che sulla rimozione dei vincoli associati alle attuali infrastrutture, informazioni ed applicazioni.
Per esempio, appare naturale sfruttare in modo diverso il canale on-line, passando dall’interazione alla relazione con l’utente, offrendo servizi radicalmente nuovi che portino un maggior valore aggiunto ai destinatari (cittadini, imprese o altri enti).
Creare una nuova esperienza di interazione tra utente e PA non può che basarsi su una visione di insieme del patrimonio informativo e dei servizi erogati, al fine di predisporre ambienti integrati per instaurare una nuova relazione con l’utente, che possa interagire con la PA in modo più ampio e personale, per tutti i motivi di interesse legati allo specifico ente. Non si tratta più solo di riproporre l’interazione basata sul procedimento on-line (che sostituisce il recarsi ad uno sportello, ma è pur sempre basato, concettualmente, su una interazione di tipo analogo, semplicemente “traslata nel virtuale”), ma di mettere a disposizione la possibilità di interagire a 360 gradi con l’ente, con tutti i suoi sportelli e per tutte le motivazioni.
Come declinazione di questo approccio nell’innovazione della relazione verso il cittadino si può pensare, nel caso per esempio di un’amministrazione locale, alla predisposizione di un ambiente Web unificato e personalizzato che diventi il veicolo di comunicazione preferenziale e ‘bidirezionale’ tra il cittadino e l’amministrazione su tutti i temi di competenza dell’ente. Si tratterebbe, cioè, di uno spazio virtuale integrato dove ogni cittadino può trovare sia “le mie domande di finanziamento”, “le mie richieste di chiarimenti”, “il mio profilo utente”, “la mia posizione contributiva”, “i miei suggerimenti”, “i miei certificati”, ecc., nonché le opportunità che, a sua volta, l’amministrazione intende portare all’attenzione degli utenti.
Ovviamente, questo approccio si presta ad essere declinato non solo nella relazione con il cittadino, ma anche con l’impresa e addirittura con gli altri enti del territorio, fermo restando che, dal punto di vista ICT, in un’ottica di insieme la singola interazione è solo un mezzo e non più il fine.
Grazie a questa nuova impostazione fortemente basata sulla relazione è quindi possibile ottenere, nella percezione dei destinatari, un valore molto più grande rispetto alla somma dei valori dei singoli servizi informatizzati.

Conclusioni
La rapida e continua evoluzione dell’ICT genera un numero sempre maggiore di soluzioni tecnologiche e applicative. È quindi necessario individuare nuove logiche di approccio che promuovano una “regia complessiva” che conduca alla realizzazione di un efficace governo di sistema, sia a livello di amministrazioni centrali che locali. Sarà così possibile concretizzare le molteplici opportunità, oggi in gran parte ancora solo potenziali, che l’ICT può offrire alla Pubblica Amministrazione.

Note
(1) http://www.e2012.gov.it/userfiles/file/egov_2012parte_prima_v1.pdf.
(2) De Michelis G., Fuggetta A., ICT & Innovazione: che fare? su www.cefriel.it, Milano 2010.
(3) Si veda per esempio la procedura di accreditamento dei Solution Partners CRS in quanto produttori distributori di prodotti "CRS Ready" in ambito Pubblica Amministrazione Locale -
http://www.lispa.it/ALLEGATO_3_PROGETTO_SVILUPPO_SERVIZI_CRS%20_S-CRS_.pdf.
(4) ICAR - Interoperabilità e Cooperazione Applicativa Regionale - www.progettoicar.it.
(5) Si veda per esempio la collaborazione di SOGEI in ambito internazionale ISO per la messa a punto di un nuovo modello di qualità dei dati nell'ambito dello standard ISO/IEC 25012 -http://www.sogei.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/2914.

ICT e PA: verso la vera innovazione

di Maurizio Brioschi, Massimiliano Colombo, Massimiliano Pianciamore

pubblicato su Beltel di aprile 2010

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